城市生活垃圾處理現(xiàn)狀與對策建議

　　一、城市生活垃圾處理狀況

　　(一)生活垃圾量增長主要源自城市人口增長和城市范圍擴大。

　　我國城市生活垃圾處理起步于20世紀80年代。在1990年前，全國城市垃圾處理率不足 2%。進入90年代后，城市生活垃圾處理水平不斷提高。據(jù)2005年對全國661個城市統(tǒng)計，生活垃圾清運量為1.56億噸。在1990—2005年期間，城市生活垃圾清運量年平均增長率為5.7%(見表1)，略高于城市人口平均增長率，與建成區(qū)面積增長率接近。我國統(tǒng)計的城市人口與生活垃圾收集服務人口往往不一致，且大多數(shù)城市生活垃圾還沒有實現(xiàn)全部稱重計量，因此，以統(tǒng)計的城市人口為計算基數(shù)得出的人均生活垃圾產量會產生較大誤差。以天津市和成都市為例，人均生活垃圾年產量(以清運量代替)約為280—350千克，相當于人均日產量為 0.8—1.0千克。

　　(二)生活垃圾中包裝廢棄物顯著增多。

　　城市生活垃圾成分發(fā)生了明顯變化：廚余類有機物在垃圾中的含量仍然占有較大的比例，利用潛力增加，需要分類收集；灰土含量下降，垃圾容重降低，運輸車輛壓縮需求增加，填埋作業(yè)難度加大；可回收物增加；垃圾熱值升高，為采用現(xiàn)代化焚燒處理創(chuàng)造了條件(見表2)。

　　城市生活垃圾中有機成分約占總量的 60%，無機物約占40%，其中廢紙、塑料、玻璃、金屬、織物等可回收物約占總量的30%。實際上絕大部分上述廢棄物是用后的包裝廢棄物。在一些經濟較發(fā)達的城市，包裝品廢棄物約占城市家庭生活垃圾的20%以上，而其體積則構成家庭垃圾的50%以上(見表3)。

　　(三)城市生活垃圾由堆放到處理。

　　據(jù)統(tǒng)計，2005年全國城市共有垃圾處理廠 (場)470座(剔除誤報數(shù))，處理能力25.7萬噸/日，集中處理量8100萬噸，集中處理率52%。其中城市生活垃圾填埋場365座，處理能力21.3萬噸／日，填埋量6900萬噸；生活垃圾堆肥廠46座，處理能力1.18萬噸／日，處理量345萬噸；垃圾焚燒廠68座，處理能力3.2萬噸／日，處理量 790萬噸。按處理量統(tǒng)計，2005年城市生活垃圾填埋、焚燒和堆肥處理的比例分別為85.2%、 9.8%和4.3%(見圖1)。與2001年相比，焚燒處理比例明顯增加，堆肥處理比例明顯下降，填埋處理比例也略有下降。

　　2005年我國城市生活垃圾填埋處理能力超過20萬噸／日。一批現(xiàn)代化生活垃圾填埋場投入運行，標志著生活垃圾填埋場建設水平有了顯著提高。

　　我國城市垃圾焚燒處理發(fā)展較快。2005年焚燒處理能力是2000年的11倍多，達到3.2萬噸／日，預計未來10年城市垃圾焚燒處理將得到更大發(fā)展。

　　城市垃圾堆肥處理處于停滯甚至萎縮狀態(tài)。從2001—2005年的變化可以看出，堆肥處理能力不僅沒有增加反而有所下降。我國垃圾堆肥基本為城市生活垃圾的混合堆肥，可以將廚余類有機物分選出來進行堆肥，但此舉一方面增加運行成本，另一方面堆肥產品的質量也難以保證。此外，由于單純的廚余類有機物水分高，需要添加骨料才適宜進行堆肥處理。

　　二、城市生活垃圾處理中存在的問題

　　1.投資水平長期過低、二次污染普遍。城市生活垃圾處理投資水平長期過低，歷史欠賬較大。1990—2005年，環(huán)衛(wèi)設施固定資產投資占城市市政公用設施建設投資平均僅為2.2%。由于投入長期不是，許多城市主城區(qū)和近郊區(qū)環(huán)衛(wèi)設施差別大；垃圾堆放和垃圾處理、敞開收運和密閉收運并存；建設和運營脫節(jié)。從1996年 (開始單獨統(tǒng)計垃圾處理情況，以前為垃圾糞便綜合統(tǒng)汁)到2005年，城市垃圾處理場(廠)建設數(shù)量和投資額呈現(xiàn)前所未有的增長，但城市垃圾處理率卻沒有明顯增加。

　　投入不足也使生活垃圾處理不達標，監(jiān)管不到位。城市生活垃圾處理的技術標準體系初步建立。針對垃圾收集、運輸和處理的標準已建立近40個，還有近30項標準正在制定中。其中一些垃圾處理標準已經與發(fā)達國家20世紀90年代的水平相當。由于生活垃圾處理的外部性，垃圾成分復雜等原因，加以監(jiān)管是十分必要的。不同的垃圾處理方法都存在著不同的問題。如填埋。一些城市缺乏可作為填埋場用的土地資源；另外，大多是簡易填埋場或堆放場，造成嚴重的土地污染和水污染。簡易填埋處理場不能及時覆蓋；不具備完善的垃圾滲濾液收集、排導和處理設施，許多填埋場的滲濾液沒有達標就排放；沒有相應的填埋氣體排導和處理設施。焚燒也是如此。垃圾焚燒處理的煙氣排放控制、飛灰處理等沒有嚴格執(zhí)行。堆肥處理中的臭氣和污水也沒有得到嚴格的處理，堆肥質量缺乏有效控制手段。由于投入不足，缺乏必要的監(jiān)管，勢必造成二次污染問題。

　　2.收費不足以處理城市生活垃圾。隨著城市的發(fā)展，垃圾總量不斷增加；隨著環(huán)境保護法規(guī)的完善和標準的提高，垃圾處理費用也不斷提高�，F(xiàn)有城市建設維護稅中并沒有考慮這些因素。雖然國家制定了垃圾收費政策，但在實施過程中還存在一些問題，如居民生活垃圾收費缺乏計量收費依據(jù)；缺少有效載體，收費成本高；生活垃圾處理全成本構成環(huán)節(jié)多，各地情況差異大。

　　垃圾收費屬于服務性收費；這種收費需要計量，這是公平的標尺。但現(xiàn)階段城市生活垃圾還難以計量，因為成本太高。在沒有載體的情況下，搭其他載體(如按家庭或隨水、電等一起)收費，需要國家或地方出臺相關法規(guī)，明確與其他載體的關系；不繳或欠繳的處罰標準等。只有這樣，才能保證垃圾費的收取并不斷提高收繳率。國家雖然規(guī)定了垃圾收費實行價格聽證制度，但所收費用不足以支付垃圾處理的成本還要靠政府財政補助，一些地方政府出臺垃圾收費政策只是應付國家政策，忽視政策的執(zhí)行，甚至根本沒有實施�？傮w看，經濟發(fā)達的一些城市和地區(qū)因有足夠的財力，垃圾收費推行較慢，經濟不發(fā)達的一些城市和地區(qū)雖然積極推行垃圾收費，但收費總量很小。截至2005年底，全國661座城市中有260個實行了垃圾收費制度，占城市總數(shù)約 40%。除少數(shù)城市采用納入自來水收取垃圾處理費外，大多城市還缺乏有效手段，平均收繳率不足30%。

　　3.條塊分割，導致垃圾處理“規(guī)模不經濟”。在我國，與城市生活垃圾治理和管理關系密切的部門有三個：建設部負責城市市容和環(huán)境衛(wèi)生；國家環(huán)保總局負責對環(huán)境污染的監(jiān)督和除城市生活垃圾外的所有固體廢棄物管理；國家發(fā)改委負責垃圾處理項目投資。由于“條塊分割”、各行其是，建設部門主要分管垃圾產生后的收集、運輸和處理，對于垃圾減量化無能為力；環(huán)保部門對垃圾也缺乏必要的管理和監(jiān)督，缺乏統(tǒng)一管理還導致生活垃圾處理的規(guī)模偏小，增加處理成本。例如，許多機場建設的垃圾處理廠規(guī)模較小，處理垃圾極不經濟；如果說原來航空產生的所謂“涉外垃圾”需要特別處理的話，現(xiàn)在已失去了原有含義。又如非典以后，我國不少城市建起了醫(yī)療垃圾焚燒廠，處理成本在500元／噸以上；而附近的生活垃圾焚燒廠處理成本僅200元／噸左右。一般醫(yī)療垃圾經過消毒處理后比普通生活垃圾的熱值要高，容易焚燒處理。發(fā)達國家將醫(yī)療垃圾消毒處理后并入生活垃圾處理，已有許多成功的經驗。因此，建立統(tǒng)一的垃圾收集處理體系，不僅可以降低成本，還可以發(fā)揮國家財政資金的最大效益。

　　三、促進城市垃圾處理處置的對策建議

　　為促進城市垃圾的處理處置，避免“垃圾圍城”，提出如下建議。

　　(一)市場化改革必須明確“利益攸關方”的責權利。

　　2002年8月，原國家計委、建設部、環(huán)保總局等部門聯(lián)合下發(fā)《推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展的意見》，要求建立城市污水、垃圾處理產業(yè)化新機制；轉變污水、垃圾處理設施只能由政府投資、國有單位負責運營的觀念，切實推進城市污水、垃圾處理項目建設、運營的市場化改革。2002年12月，建設部下發(fā)《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等形式，參與市政公用設施的建設；采取公開向社會招標的形式選擇垃圾處理等市政公用企業(yè)的經營單位，由政府授權特許經營。

　　與發(fā)達國家相比，我國垃圾處理市場已經很開放了，外資企業(yè)、民營企業(yè)和上市公司，已通過 BOT形式建設和運營。如上海江橋生活垃圾焚燒廠、上海老港四期生活垃圾填埋場等，都是通過招投標委托法國ONYX公司運營的。我國推進垃圾處理市場化改革，既不同于國有企業(yè)改革，也不同于英國在20世紀80年代推行的私有化改革，因為國外改革的目的是降低費用提高效益。我國很多地方環(huán)衛(wèi)行業(yè)是在“不達標、不到位”情況下運行的；雖然環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)屬事業(yè)單位，但很多來自農村并從事街道清掃、垃圾收集和填埋場作業(yè)的人員不僅收入低，還受到某種歧視。市場化改革后，必須明確垃圾處理的費用分擔問題，且政府要有增加支出而不是降低支出的預期，監(jiān)管也必須到位，否則難以達到預期目的。

　　從理論上講，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的所有環(huán)節(jié)都市場化，也就是相應的資產全部轉化為經營性資產，勢必會抬高服務價格。如果改革的推動是由大眾選擇，那也會遇到阻力。如果一種零利潤、零稅負的準事業(yè)單位是一種可行選擇的話，那么在這種企業(yè)里，企業(yè)崗位定員，收入和支出等每年都向政府監(jiān)督部門(人大)報告并接受大眾監(jiān)督。日本、德國等許多發(fā)達國家的城市都采用這種模式。我們可以借鑒國際經驗，通過試點積累經驗，再行推廣。

　　(二)采取激勵措施，推進垃圾減量化、資源化和熱利用。

　　發(fā)達國家城市垃圾處理的實踐表明，垃圾分類收集是實現(xiàn)垃圾減量化和資源化的最有效途徑。通過垃圾分類收集，不僅可直接回收大量廢舊原料，實現(xiàn)垃圾減量化，而且還可以減少垃圾運輸費用，簡化垃圾處理工藝，降低處理成本。受分類收集設施建設以及生活條件、生活習慣等因素影響，我國對可生物降解的有機垃圾(如廚余垃圾)分類收集難度較大；一些城市進行試點，但還沒有取得明顯進展，仍需要進一步探索最有效的途徑。

　　建立合理的價格體系，使企業(yè)有利可圖，促進垃圾的能源化利用。從理論上說，垃圾由各種資源構成；但從現(xiàn)實看，要把這些“放錯地方的資源”轉變成可用的原料，將消耗能量并具備一定的技術條件。比如，電池由金屬和塑料等多種材料加工而成，當回收利用廢舊電池中的金屬材料和有用成分，并消除其對環(huán)境的危害時，需要大量的人力財力，有的回收成本甚至大于從礦石中提煉該金屬的成本。又如，日常使用的薄塑料袋，由于其體積大重量輕，理論上分類回收后可以作為化工原料，但回收成本也顯著高于化工原料價格。也就是說，垃圾資源化需要一定的經濟技術條件。我國的大量垃圾填埋場產生的甲烷氣體，大部分都直接排空而沒有利用，主要原因是資金不足，并與技術水平低有關。我國垃圾處理的科研、設計和有關的企業(yè)部門處于分散狀態(tài)，規(guī)模小且實力弱，既無力與國外同類企業(yè)競爭，也難以開發(fā)和生產適合國內市場需要的技術和產品。我國垃圾處理技術水平比發(fā)達國家落后20—30年，許多關鍵技術和設備要向發(fā)達國家引進購買，這又反過來加劇資金緊張，形成惡性循環(huán)。近年來一些城市通過清潔發(fā)展機制 (CDM)項目來利用垃圾填埋氣，進行了有益的嘗試，且需要進一步研究。

　　(三)規(guī)范垃圾資源化利用行為。

　　回收利用垃圾中廢品應注重規(guī)范管理。社會上假冒偽劣產品猖獗，在某種程度上與不適當垃圾回收利用有關。例如，將收集起來的“地溝油”添加到食用油；將過期的火腿腸重新加工后拌入新火腿腸等。我們不僅應想到假冒偽劣的危害，也應看到廢舊物品回收利用急需規(guī)范的重要性。

　　在激勵垃圾資源化利用的同時，應嚴格禁止以垃圾焚燒發(fā)電為名，行“小火電”之實。生活垃圾焚燒處理中一個值得注意的傾向是垃圾加煤摻燒發(fā)電。一些小火電按國家規(guī)定要關閉，卻打著焚燒垃圾的旗號，一夜之間由“丑小鴨”變成“白天鵝”。在收益驅動下，一些垃圾焚燒廠設計的機組很大，如有的達到每100噸／日規(guī)模配置3MW發(fā)電能力。為了配置大的機組，故意加大建設規(guī)模，如一個城市實際產生200噸／日的垃圾，規(guī)劃論證時在考慮遠期發(fā)展的名義下將垃圾處理規(guī)模變成了400噸／日；又將城市周邊垃圾納入考慮規(guī)劃，將焚燒處理擴大到800噸／日，目的是表面上滿足國家允許的20%加煤量打鋪墊。更有甚者，將垃圾焚燒發(fā)電廠建在離城市70公里以外，其用意不言白明。

　　此外，應建立并完善技術評估體系，避免造成不必要的損失。垃圾處理技術設備適用性不僅取決于技術本身，也取決于經濟適用條件和環(huán)境標準。目前在我國生活垃圾處理技術設備市場上，充斥著各種“新技術”，其中的一些在沒有取得完整運行數(shù)據(jù)就進行工程應用；還有一些是打著垃圾處理的旗號，建成的垃圾處理設施根本不處理垃圾或很少處理垃圾，目的是包裝成垃圾處理設施作為“樣板”，推銷其技術、設備，或騙取國家投資。這些行為不僅給國家造成很大損失，也損害國產技術和設備的聲譽。因此，國家應建立完善的垃圾處理技術評估體系，設立專項基金，大力支持垃圾處理新技術設備的開發(fā)和應用，同時避免盲目使用和重復使用不成熟的垃圾處理“新技術”和“新設備”帶來的損失。